Help, de belastingopbrengsten zijn gekrompen

Samenvatting

Het terugdringen van het Belgische begrotingstekort dringt zich op. Maar die moet gebaseerd zijn op een juiste diagnose van de oorzaken van de begrotingsontsporing. De diagnose die door de regering-De Wever wordt gedaan is dat de te hoge uitgaven de enige oorzaak zijn van het grote begrotingstekort. Dat was in grote mate het geval voor de financiële crisis. Dat is veel minder zo sinds 2013 wanneer de inkrimping van de belastingbasis meer dan stijgende uitgaven verantwoordelijk was voor de stijgende begrotingstekorten. Een succesvolle sanering zal dus naast een vermindering van de uitgaven evenzeer de krimpende inkomsten moeten aanpakken.

1. Een trendmatige verslechtering van de Belgische overheidsfinanciën

Na jarenlange besparingen in de aanloop naar de Europese muntunie, startte België het millennium met een evenwicht op de begroting (zie figuur 1). In 2000-02 waren de overheidsuitgaven telkens gelijk aan de -ontvangsten, een uitzonderlijk moment in de naoorlogse periode. Deze wonderlijke situatie herhaalde zich nog gedurende 2006-07 maar vanaf dat moment ging het bergaf met de Belgische begrotingssaldi.

Bron: Nationale Bank van België

Noot: de stippellijn is de trendwaarde van het begrotingssaldo, berekend door enkelvoudige lineaire regressie

De kwarteeuw sinds 2000 werd gekenmerkt door twee grote schokken die telkens ingrijpende effecten hadden op de begroting. Er was eerst de financiële crisis die zich voltrok in twee fases: de bankencrisis van 2008-09 gevolgd door de schuldencrisis van 2010-12. Die zorgden voor een diepe daling van het BBP wat automatisch leidde tot een sterke toename van het begrotingstekort. De tweede schok was de pandemie van 2020-21 die een nog grotere krimp van het BBP teweegbracht waardoor het begrotingstekort nog scherper toenam dan tijdens de financiële crisis.

Het herstel na die twee schokken volgde een verschillend patroon. Na de financiële crisis herstelde de begroting traag maar geleidelijk, met het gevolg dat in 2017 het begrotingstekort minder dan 1 percent van het BBP bedroeg, maar in 2018-19 was er opnieuw een verslechtering ondanks de afwezigheid van een externe schok. Het herstel na de pandemie was heel snel maar slechts partieel, en wat meer verontrustend is, vanaf 2022 verslechterde de begrotingssituatie opnieuw. We observeren dus dat na de twee schokken, m.n. financiële crisis en pandemie, het herstel van de begroting slechts partieel was zodat over de hele periode 2000-25 beschouwd de begrotingssituatie trendmatig verslechterde (zie de trendlijn in Figuur 1).

Wat is de dynamiek achter deze kracht die leidde tot een trendmatige verslechtering van de overheidsfinanciën? Dit is de vraag die we in deze studie trachten te beantwoorden. Voor we daartoe komen vergelijken we de evolutie van de Belgische begrotingssaldo met die van de Eurozone.

2. Begrotingssaldi van België en de Eurozone

In figuur 3 tonen we de evolutie van de begrotingssaldi in België en de Eurozone. Het valt onmiddellijk op dat er in de Eurozone geen trendmatige verslechtering is geweest in de budgettaire situatie sinds 2000, in tegenstelling met wat we oberveren voor België. Dit is niet te wijten aan mogelijke verschillen in de omvang van de twee schokken, de financiële crisis en de pandemie. De financiële crisis leidde gedurende 2007-09 tot een toename van het begrotingstekort met 5,5% van het BBP in België, in de Eurozone was dit 5,6%. Tijdens de pandemie steeg het tekort in België met 7% versus 6,5% in de Eurozone. Dus de impact van deze twee schokken op de begroting was ongeveer dezelfde in België en in de Eurozone. Het verschil ligt hem in de mate waarin de begroting herstelde na deze schokken. En hier zien we dat dit herstel moeizamer was in België in vergelijking met de Eurozone. Het gevolg is de trendmatige verslechtering van de begroting in België; een verslechtering die afwezig is in de Eurozone.

Bron: Eurostat

Noot: de stippellijnen zijn de trendwaarden van de begrotingssaldi, berekend door enkelvoudige lineaire regressie

3. Ontvangsten en uitgaven van de Belgische overheid

Wat is de dynamiek achter de trendmatige verslechtering van de Belgische budgettaire situatie? We focussen eerst op de totale uitgaven en ontvangsten van de Belgische overheid. Deze worden in Figuur 4 getoond. Wat opvalt is dat tijdens de eerste schok (financiële crisis) de uitgaven en de ontvangsten sterk toenemen. Na 2013 beginnen belastinginkomsten (als percent BBP) trendmatig te dalen ook gedurende de jaren van de pandemie. Het lijkt erop dat er een structurele breuk is in de overheidsontvangsten die zich situeert rond 2012-13. Daarom splitsen de periode in twee. We tonen het resultaat in Figuren 5 en 6.

Bron: Nationale Bank van België

Er is een significant verschil te bespeuren tussen de periodes voor en na de financiële crisis. Voor en tijdens die crisis (2000-12) zien we dat de uitgaven sterker stijgen dan de inkomsten. Dit is verantwoordelijk is voor de toename in het tekort gedurende die periode. Na de crisis is het omgekeerd. Gedurende 2013-25 dalen de uitgaven lichtjes terwijl de inkomsten sterk dalen. Die laatste daling is verantwoordelijk voor de verslechtering van de budgettaire situatie in die periode. Figuur 7 vat die bevinding samen in een staafjesdiagram. Terwijl in de pre-2013 periode de oorzaak van de budgettaire verslechtering te vinden is in stijgende uitgaven die onvoldoende gedekt zijn door ontvangsten, is de verslechtering in de post-2013 periode vooral het gevolg van de inkrimping van de belastingbasis.

Bron: Nationale Bank Van België

Noot: de stippellijnen zijn de trendwaarden, berekend door enkelvoudige lineaire regressie

4. De inkrimping van de belastingbasis in België sinds 2013

Vanwaar komt die inkrimping van de belastingbasis in België sinds 2013? Het antwoord is te vinden in Figuur 8. We tonen er de evolutie van verschillende bronnen van belastingen sinds 2013. We observeren de trendmatige daling van drie bronnen van belastingen (personenbelasting, sociale bijdragen en indirecte belastingen) met 1 à 2 % van het BBP. Samen is dit een daling van 4,3 percent van het BBP. Daartegenover staat een stijging van de opbrengst van de vennootschapsbelasting met 1,0 percent van het BBP. Samen hebben we dus te maken met een daling van de belastingopbrengsten ten belope van 3,3 percent van het BBP.

Figuur 9 toont op synthetische wijze deze verschuivingen in de bronnen van belastingheffing in de periode na de financiële crisis en vergelijkt die met de periode ervoor. Het contrast is groot. Voor de financiële crisis was er geen sprake van een inkrimping van de belastingbasis, sinds 2013 is deze inkrimping dramatisch geworden.

Bron: Nationale Bank van België

Noot: de stippellijnen zijn de trendwaarden, berekend door enkelvoudige lineaire regressie

Bron: Nationale Bank van België

5. Verklaringen van de inkrimping van de belastingbasis sinds 2013

Er zijn verschillende factoren die hebben bijgedragen tot de uitholling van de belastingbasis in België sinds de financiële crisis. We bespreken hier de twee belangrijkste.

Ten eerste is er de verschuiving van nogal wat Belgen met hogere inkomens uit het statuut van werknemer naar een statuut dat hen toelaat hun wedde te registreren als winst van een vennootschap. Op die manier hebben deze Belgen hun belastingen en sociale bijdragen drastisch kunnen verminderen en hebben ze geprofiteerd van een gunstigere fiscale behandeling binnen hun vennootschap.

Dit heeft geleid tot een sterke ommekeer in de progressiviteit van de belastingdruk in België zoals Figuur 10 laat zien voor het jaar 2022. Die belastingdruk stijgt aanvankelijk om een maximum te bereiken voor mensen in de inkomensgroep (60-80%). Vanaf de inkomensgroep boven 80% (top 20% van de inkomens) begint de belastingdruk te dalen. De top 10% geniet van een belastingdruk van 40%, de top 5% van 37% en ongelooflijk maar waar, de top 1% gaat gebukt onder een belastingdruk van 23%, een belastingdruk die beduidend lichter is dan wat de groep met de laagste inkomens (0 – 20%) moet torsen.

Figuur 10: Verdeling van de totale belastingdruk over inkomensgroepen in 2022

Bron: Decoster, A., Decancq, K., De Rock, B., Gobbi, P., De Paradox van de Ongelijkheid in België, Lannoo, 2024

Er is nog een tweede factor die gezorgd heeft voor een uitholling van de belastingbasis. Die situeert zich in de indirecte belastingen en de sociale bijdragen. Beide vormen van belastingheffing zijn gedurende de laatste decennia door opeenvolgende regeringen aangewend als instrument van economisch en sociaal beleid. Zo werden BTW tarieven verlaagd voor specifieke sectoren (bouw, horeca, energie) om bepaalde beleidsdoelen te realiseren. In de sociale zekerheid werden patronale bijdragen verlaagd om tewerkstelling van doelgroepen te bevorderen of om de competitiviteit van ondernemingen te versterken. Het resultaat van dit beleid is dat een lappendeken van speciale tarieven werd gecreëerd. Een situatie die mensen ertoe aanzet activiteiten te verplaatsen of aan te passen om van de gunstigere tarieven te genieten. Het effect van deze ontwijkingsoperaties is dat vele beleidsdoelstellingen niet worden gehaald. Wat wel vaststaat is dat ze de belastingbasis uithollen en het moeilijker maakt voor opeenvolgende regeringen om begrotingstekorten weg te werken.

6. Implicaties voor het beleid

Het terugdringen van het Belgische begrotingstekort dringt zich op. Het grootste deel van de inspanningen van de regering De Wever focust op uitgavenverminderingen. Slechts weinig aandacht wordt door de regering besteed aan het opkrikken van de belastingbasis, vooral omdat in de coalitie bepaalde partijen een veto hebben uitgesproken tegen een verhoging van de belastingen. Nochtans kan de belastingbasis opgekrikt worden zonder de belastingtarieven te verhogen, tenminste voor wat betreft de personenbelastingen en de sociale zekerheidsbijdragen. Zoals we eerder hebben betoogd, hebben honderdduizenden belastingbetalers, met typisch hogere inkomens, zich gedurende de laatste decennia onttrokken aan het statuut van werknemer om hun inkomen te verschuiven in een vennootschapsstructuur. Op die manier hebben ze belastingen en sociale bijdragen drastisch kunnen verminderen en hebben ze geprofiteerd van een gunstigere fiscale en parafiscale behandeling binnen hun vennootschap.

De opgave zal er dus in bestaan die trend om te keren en die Belgen met typisch hogere inkomens terug te brengen in het statuut van werknemer. Dit kan gebeuren zonder de tarieven in de personenbelasting en in de sociale zekerheid te verhogen. De regering heeft een schuchtere poging ondernomen in die richting door de management vennootschappen iets onaantrekkelijker te maken. Maar die maatregelen schieten tekort en zullen geen grote verschuivingen teweegbrengen.

Zo een beleid waarbij werknemers met hogere inkomens teruggebracht worden in een statuut van werknemers waar ze thuishoren is noodzakelijk om de budgettaire saneringen door te voeren. Niet alleen omdat dit tot substantiële extra inkomsten zal zorgen voor de overheid. Maar ook omdat vandaag grote inspanningen gevraagd worden van mensen met lagere inkomens die een deel van hun sociale tegemoetkomingen verliezen. Dit is moeilijk te verdedigen als tegelijkertijd een groep van geprivilegieerden in grote mate ontsnapt aan de saneringen.